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| 执行难原因分析及对策 | |||||
| 作者：权昱榛 文章来源：本站原创 点击数： 更新时间：2008-7-17 | |||||
| 引言：近几年，公众对人民法院工作最关注的地方无疑是执行工作。执行难，已经引起了各级党委、人大和政府的重视，各地纷纷成立了当地党委直接领导的执行工作领导小组，更突显执行工作的社会影响和面临的困难之大。
关键词：执行难 执行威慑机制
“执行，或称强制执行或民事执行，是运用国家法律的特殊强制力保护权利人权利的一种法律制度。它是指人民法院在当事人和相关人员的参与下依法使已经发生法律效力的判决、裁定、调解书和其他法律文书付诸实现的活的。”[1]“执行难”，则是指人民法院在执行工作中，由于受到地方保护主义、拒不履行以及暴力抗法等多种行为和因素的干扰，导致生效判决无法顺利兑现，以致当事人利益不能及时实现的情况。目前，我国执行难问题已经到了比较严重的地步，严重影响了法律的尊严，影响了作为国家机关组成部分的人民法院的公信力。
中共中央1999年11号文件转发了《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，2005年中央政法委员会又发出《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》，说明党中央对法院工作的高度重视，也说明法院“执行难”到了相当严重且必须切实加以解决的程度。然而，“执行难”问题至今仍没有得到根本或有效的解决。最高人民法院执行办主任俞灵雨对当前执行工作的整体评价是—— “法院的执行工作存在的问题和面临的困难仍很突出”。为什么一方面有了“尚方宝剑”，另一方面法院在不断加强自身建设，提高司法水平，深化司法改革，但“执行难”问题仍一如既往、坚如磐石呢？“为此，俞灵雨总结了‘执行难’的五大原因：一是一些领导以大局为由干预法院执行；二是一些党政领导用行政思维对待法院执行；三是暴力抗拒执行现象严重；四是体制改革中的问题冲击执行工作；五是现行法律很多内容不具可操作性。”[2]这是高法执行办俞主任站在全国的角度进行的综合性的总结，而今天，我主要是针对基层法院所面临的一些实际情况来谈谈一些我自己的不成熟的观点，希望大家指正。
一、造成“执行难”主要的内外因素是：
（一）外部原因
1、我国经济发展水平低，社会经济基础较差，人民物质生活水平不富裕，财产纠纷多，可供执行财产少，这是“执行难”的根本原因。
2、法律规定不健全造成的“执行难”。目前，执行法律依据主要是《民诉法》和最高人民法院《关于人民法院执行工作的若干规定》及有关司法解释，这些规定太原则，操作性不强，难以解决当前执行工作中纷繁复杂的实际问题。比如协助义务人拒绝协助法院提取款项而被法院处以罚款，但罚款后协助义务人既不擅自转移款项，同时仍然不协助法院提取款项，法院该怎么办？对此，法律和司法解释都无明文规定。另外不少涉及到追加、变更被执行人的案件，是归单设的执行监督裁判庭来审理解决？还是仍然由原执行庭来听证解决？该如何审理？又该如何听证？对审理或听证的结果是否允许上诉或复议？向什么部门进行上诉或复议？……。全国各地五花八门，没有统一的法律规范，当然会产生执行乱。诚信缺失公当事人风险意识不强造成的“执行难”。
3、社会缺乏诚信意识。目前，我国正处于市场经济初期，许多经济交往从一开始就孕含着巨大的风险。据统计中国企业的平均寿命只有8年。在中关村注册的企业有6000家，寿命已经超过8年的不到3%。而由于人们的经营风险意识不强，一些当事人贪图利润，同一些信誉、资产状况差的企业甚至“皮包公司”做生意，结果是，账面利润是有了，但最后不能兑现。于是就诉至法院，当然胜诉是胜诉了，但执行就根本不可能。于是当事人就把自己原本的经营风险转嫁到法院的身上，说法院为当事人打“法律白条”。
4、民众法律意识淡薄，当事人法制意识淡薄、道德观念没落和法院的司法权威下降造成的“执行难”。有的案件当事人法制观念和信誉意识淡薄，采取躲避、软拖、强顶等方式，不履行法律义务，造成被执行人难找、被执行人的财产难查的现象，甚至有的当事人无视法律、无视法院而暴力抗拒执行，造成案件难以执结。
（二）内部原因
1、执行权被执行人员简单地认为是司法裁判权，而忽视了执行权的特殊性和规律性，一味的按照审判业务的管理方式管理执行机构，使得上下级法院执行部门之间就如同其它业务审判庭一样，仅仅是审判监督及业务指导关系而忽略了相互之间的管理，使之无法把执行力量集合起来而造成执行力量分散执行难度增加。
2、执行机构对于执行权力分配不清，造成其它业务审判庭也加入执行工作中，这样重复的劳作，既吃力不讨好又增加了诉讼成本。
3、执行人员对其自身约束力不够，导致执行权力的滥用，加之，并且又缺乏有效的执行途径和手段，使得无法从实体和程序上对相关人的权利进行保护而且还让人民群众对于人民法院执行机构的满意和信任的程度受到了严重的影响。
4、执行人员有时为盲目追求成绩为完成业务指标随意地把案件中止，不顾方法是否得当、实效，或是只着眼于执行标的而不顾其他法律后果，执行投入大，负面影响也相应的扩大了。
二、如何加强和改进执行工作，解决执行难的问题，为构建社会主义和谐社会服务 2005年3月13日，时任最高人民法院院长的肖扬同志在与新华社记者座谈法制信息报道工作时指出，对于社会广泛关注的法院执行难问题，需要从制度和立法两个方面加以解决。在谈到执行难产生的原因和解决的办法时，他说，1998年全国法院执行案件近290万，2004年降到了210万多件，但这并不是说需要执行的案件减少了，而是法院的强制执行力在下降，这主要是两方面原因造成的：一是地方各级法院的人财物受地方管辖，一些地方法院办案不可避免地受到地方保护主义等各种因素的影响；二是制度不健全，一些干扰司法公正的行为不能及时得到制止和处理。要从根本上解决执行难问题，必须积极稳妥地推进司法体制改革，从体制上理顺上下级法院关系，保证依法治国的国策不折不扣地在任何地方都能得到贯彻执行。同时，需要从立法层面加以解决，即积极推动《民事案件强制执行法》的出台。 2007年1月7日，在全国高级法院院长会议上，最高人民法院决定在全国法院启动四大措施解决司法执行难问题。一是提高办案质量和效率。牢固树立司法公正的意识和办案质量第一的观念，用最大的人力投入、最有力的措施、最优良的条件，确保程序合法，最大限度杜绝错判案件的发生。牢固树立司法效率的意识。时任院长肖扬说“迟到的正义虽然未必就是非正义，但至少是有瑕疵的正义、是打折扣的正义。”最高人民法院要求，必须认真克服案件久拖不决、久执不决的问题。二是强化法官对法律的忠诚。“法官最大的耻辱就是枉法裁判。一个对法律不忠的人、一个法律的背叛者，是没有资格担当法官重任的。”在一定时间内，法律是一成不变的，而法律关系则千变万化，法律本身也存在不尽完善的地方。法官不应该满足于做法律条文的复印机，法官不仅要模范地遵守法律，而且要善于运用法律意识和法律思维创造性地执行法律，法官不仅要服从现有的法律，更要服从法律的基本价值———公平与正义。三是强化法官的自律意识。法官首先要慎权。一分权力一分责任，权力越大，责任越重，必须自重、自省、自警、自励，一身正气，两袖清风。其次要戒贪，无论贪财贪利，无论枉法与否，都是对法官称号的严重亵渎和玷污，都是对司法权威的严重践踏和破坏。四是加强司法宣传，规范涉及司法的舆论环境，为执行工作的开展和改进营造良好氛围。“近几年来，个别当事人和媒体把少数法官的腐败行为渲染扩大为整个司法队伍的腐败行为，把少数案件的处理不公渲染扩大为全部司法活动的不公。”[3]法官应充分行使法律赋予的通过审判和执行活动开展法制宣传教育的职能，紧密结合审判和执行工作实践，努力做好司法宣传工作，增加正面舆论效应，这也是为构建和谐社会提供司法保障的重要内容和职责。 今年以来，新任最高法院院长王胜俊也把解决执行难放在工作的重要位置，四川省成都地区也以解放思想大讨论和双好活动为契机，着力从加强法官素质和加强法院与执行相关行政机关、相关社团和个人的协调沟通方面入手，尽全力兑现法律文书确认和赋予当事人的权利。 三、在具体措施上，我个人认为应该从以下几个方面来改进和加强我们的执行工作 （一）加强执行立法和司法解释工作，尽快出台《民事案件强制执行法》，改变政出多门的现行体制。由于我国国家构成体系的特殊性，各个中央部门均有制定部门规章的权力，从而造成了政出多头的尴尬局面，各部门为了保护自身的既得利益，在制定规章时将自身利益纳入其内，很难在全社会形成统一的法律适用标准。所以应尽快出台完整的强制执行法典，以期对各部门均有约束力，用以解决“执行难”。 （二）建立国家执行威慑机制（指人民法院联合公安、工商、银行、出入境管理、房地产管理等部门，对拒不履行法定义务的被执行人，通过限制其进行工商登记、贷款、投资、出境、购房、取得有关荣誉等方法，促使其自动履行生效裁判），让“老赖”无处藏身，让不守信用者受到严厉的制裁： 1、法院与银行等金融机构的，共建金融与执行的诚信体系电子数据网络，监控被执行人的财产状况，控制被执行人的资金转移途径和对可供执行财产进行保护 2、加强与工商、海关、税务等部门的联系，了解被执行人的经营和资本状况，切断恶意拒绝履行义务的被执行人的资金周转途径 3、建立执行网站，便利信息查询。如四川省彭州市人民法院通过建立《彭州法院执行网》，建立被执行人信息公示平台，公众可查询被执行人相关信息，还可举报被执行人财产线索。 （三）进行执行工作机制改革，包括建立执行流程管理体制的改革（四川成都地区法院已在网上实现）、执行机构的改革、执行权运行的制约监督机制（即裁判权从执行权中分离，裁判机构从执行机构中脱离）和执行方式方法的改革等等。目前成都中级法院等已经开始试行执行制约监督机制。 （四）积极依靠党委领导，人大监督和政府支持，建立执行工作联动机制，创造良好的执法环境，确保执行工作的顺利进行。依托中央1999（11）号文件和中央政法委2005（52）号文件两个文件的下发，紧紧依靠当地党委的领导，请党委牵头建立解决执行难联席会议制度；广泛争取社会各界的支持，把执行工作纳入平安建设的大格局中，纳入社会治安综合治理的大体系中，建立起有关单位参与的执行工作联动机制，通过切实建立的解决执行难领导机制和协作联动机制，创造解决执行难的良好执法环境。 （五）建立和完善执行救助机制，促进社会和谐。在财政、民政等部门的支持、配合下，逐步设立特困群体案件执行的救助基金，解决双方均为特困群体的当事人的生活困难，维护社会和谐稳定。目前成都地区部分法院已经在试行执行救助基金制度，针对被执行人确无履行能力、申请人确实困难尤其是无固定工作和固定收入的情况，从基金中先预付部分给申请人，待被执行人有履行能力后再执行。 （六）加强法律宣传，特别是正面的报道，提高法院的公信度，增强法院的司法权威。坚决反对地方保护主义和部门保护主义，严禁违法干预执行。法院的威信要靠法院自身和舆论共同树立，严格执行法律，就是我们法院树立威信的最好的最有效的方法。 （七）加强法院的执行队伍建设、改进工作方法、推动审判、队伍和行政“三位一体的管理模式”的建立、实现阳光执行。1、队伍建设包括政治觉悟、业务素质、队伍管理、制度完善、制度的贯彻等等，在队伍建设中，特别要加强审判人员的业务素质建设，强调裁判文书的辨法析理，提高裁判的公信力，从源头上防止错误的裁判进入执行程序。2、强化责任感，通过工作方法的改进，加强诉讼中对被告财产的预先控制，为今后裁判的执行打下基础。另外还要强化债权债务在诉讼中的彻底了结，要督促当事人及时自觉履行达成的调解协议，真正实现案结事了。只有改进执行工作方法、加大执行和解工作力度，才能实现阳光执行，促进社会和谐。法院保障社会和谐的最高要求是，“通过定纷止争的司法实践，缓和利益冲突，弥补紧张关系，引领道德风尚，营造和谐环境”[4]。司法是为了化解“不和谐”因素，而不是去为了激化矛盾。所以执行干警要紧紧围绕公正与效率相统一，法律效果与社会效果相统一，严格执行与文明执法相统一的目标，耐心细致做好当事人的思想工作，以法醒人，以理服人，以情动人，注重规范、文明执法，充分体现人性化，讲究人情味，以消除当事人之间的怨气，达到和解之目的。3、实行阳光执行，让执行工作接受社会监督。在执行案件经过立案审查后，案件就进入了执行程序，在执行程序中将执行的整个流程和各个环节均向当事人全部公开。4、是出台评估、拍卖办法，公开执行行为。如四川省彭州市人民法院为规范对外委托鉴定、审计、评估和拍卖行为，就结合该院实际，制定出台了《对外委托司法鉴定、审计、评估和拍卖工作规程》。将案件评估拍卖等工作纳入流程管理，并从机构选择、评估责任、承办人责任等方面对在本院诉讼或执行中的司法鉴定、审计、评估和拍卖工作进行了规范，实现了以公开促规范，以规范促公正。使法院执行工作的透明度增加了，在民众中的公信力提高了，群众将会更加自觉自愿地协助、支持执行工作，与“执行威慑机制”共同构筑解决执行难的软、硬两个环境，从而彻底地解决执行难问题。 参考书目： 1、《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社，1999年第一版，田平安。 2、《中华人民共和国民事诉讼法》 3、《论执行威慑机制》，黄颂杰，四川省江油市人民法院。 4、彭州法院网www.pzfy.com |
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